摘要：政府投资项目资金投入量大，管理环节多，情况复杂。往往实施单位注重具体建设，监督部门重视资金拨付的管理，管理深度不够，对流转过程中出现的截留和挪用现象缺少有效监督手段。引入社会中介机构作为第三者参与项目实施的每个阶段和环节，把审计贯穿于融资、征地、拆迁、建设等工作的全过程，对项目资金活动实施监督检查，以总资金流拨付、管理和使用为主线，深入资金流向的各个环节，杜绝项目资金的不规范操作及浪费资金的现象出现。
关键词：政府投资项目 资金监管 跟踪审计
在推进城市化发展进程中，各地政府对重大基础设施和重点工程建设，往往采用征地、拆迁、建设全过程打包成一个整体项目，统筹安排，由受托人负责开发建设。项目涉及诸多环节，牵扯的范围广，情况复杂，最重要的是资金投入量大，时间长，监管难度大。为应对资金风险，除了政府强化监督外，应考虑引入独立第三方中介服务,加强资金监管。
一、资金监管存在的问题
1、资金使用风险。一是资金使用的正当性、合理性。通常由于没有深入了解具体的操作过程，无法把控拨付给承包人或受托人的资金，包括每项费用该不该发生，进度款有没有提前拨付等。对于拆迁项目来说，拆迁补偿款通常都要提前到位，而拆迁进度一般不能按计划完成，使得拆迁补偿资金沉淀现象一定程度存在。二是资金使用的真实性、合规性。不管拆迁项目还是工程建设项目，如果对资金使用计划不进行有效的监督，也无法保证原先应投入的资金能全部投入到位，有可能会因为其它项目的资金紧张问题，而把应用于该项目的资金挪到其它项目中。
2、资金调控困难。一是项目用款与融资时间上的矛盾。根据历年经验，年度项目用款一般集中在下半年，而银行贷款形势大多前松后紧，为确保项目资金落实到位，势必在上半年放足余量，多少导致部分债务资金闲置。二是受宏观经济影响，融资难度加大。目前银行对贷款要求高、监管力度大，要求借款项目的自身资金达到总投资的30%，借款使用受严格控制，资金调度在具体操作上难度不断加大。
3、监管方式不完善。政府投资项目管理环节多，审批程序复杂，各个环节的实施都需要资金作保障，项目实施单位负责具体建设，监督部门难以监管，往往重视资金拨付的管理，支付前和支付后的管理深度不够，缺乏监督途径。由于管理不到位，一旦发现资金支出存在不合理时，往往已被某种形式合法化，难以纠正，一些不合理的支出已既成事实，最后也只能认可。同样对流转过程中出现的截留和挪用现象缺少有效监督手段。
二、跟踪审计的主要做法
鉴于监督部门对资金监管方式的不完善，引入第三方跟踪审计弥补了监管力量不足。
跟踪审计的主要做法，按照业务分类对口审计，找准审计的重要内容、关键环节。采用驻场和送达审计的方式，对征地拆迁和工程建设进行全过程跟踪审计。
（一）征地拆迁审计重点
1、对照征地拆迁相关政策，对已签约的征地拆迁协议进行逐份审计，关注是否存在征地拆迁程序不到位，有无存在超政策或无政策补偿的情况。
2、结合项目勘测定界图、征地规模、现场情况、规划红线图、拆迁实施方案、建筑物抵押情况进行审核，关注土地、建筑物等补偿款是否存在重复补偿情况。
3、从资金流向和合同关系着手，对征地拆迁资金由上而下进行逐级审计，关注征地拆迁资金是否已足额补偿给被拆迁户，是否存在沉淀和挪用现象。
4、对各征地及拆迁实施单位的征地拆迁资金、拆迁服务费、安置费用及其他费用等进行最终结算，核算整个地块的土地成本。
（二）工程建设审计重点
工程招标阶段：重点是对招标文件的审核，关键是合同条款、工程量清单、招标控制价等。
工程实施阶段：重点审查监督代建、设计、监理、施工、供货等单位是否按照有关规定和合同约定履行职责，以确保项目目标的实现。
具体审查各类经济合同签订情况；审查代建单位内控制度建设和落实情况；审查设计图纸、设计概算和设计变更情况；审查监理职责履行情况；审查施工是否严格按照设计图纸和规范、批复的施工组织设计等实施到位；参与现场计量签证；审查工程分包、无价材料采购，参与无价材料定价；审查月工程计量产值；审查资金的拨付、使用及结余情况等。
工程竣工决算阶段：重点审查工程结算价款和项目投资的真实性、合法性，对投资效益进行综合审计。
以某建设项目为例，着重抓了以下几项工作。
1、对参建人员进行监督。在跟踪审计过程中，不定期对各施工单位项目部主要工程管理人员及监理工程师主要人员进行抽查，发现更换频繁情况，及时出具跟踪审计意见单，请建设单位加强对相关参加单位人员的现场管理，保证工程的顺利建设。
2、对相关文件与合同的相符性进行审核。对施工合同中的付款额度与招标文件中的规定不一致、合同文件及解释顺序前后矛盾、部分费用重复等问题，及时同被审单位沟通，提早解决。同时提醒被审单位在中标单位提供合格的履约保函后方可签订合同。
3、对费用的真实性和合理性进行审核。在跟踪过程中，由于土石方工程量比较大，跟踪审计人员对原始地坪标高测量进行了跟踪，获取原始数据。另外，施工单位提出，石方爆破还另需缴纳矿产资源税，要求增加费用。跟踪审计人员对该费用的真实性予以核实，并对费用的合理性进行了审核，避免了事后结算的麻烦。
4、对使用材料进行监督。部分标段电线所用型号未按清单规定，清单中规定采用ZRBV型，而施工中实际采用的型号为BV型，两者差异较大，审计促成调整该部分清单单价。建议对无价材料进行至少三家以上进行必选竞争，选择质优价廉的材料，并制定合理的定价制度，形成监督机制。
5、提出合理化建议。对于实际没必要的工艺积极与监理和设计院沟通，提出变更建议，如砖基础涂JS涂料防水、地面用挤塑板保温等均不太合理，且施工单位未按施工图要求施工，审计出具意见后，设计院据此进行了变更，取消了该部分内容。
通过上述手段，发挥审计监督机制，确保建设资金合理、合法使用，对于节约资金、控制投资效果明显。
三、跟踪审计的定位
1、目标定位。为全面掌握项目资金使用情况，适时安排融资规模，确保资金筹集、使用的真实性、安全性、合法性，有必要把审计贯穿于融资、征地、拆迁、建设等工作的全过程，实行专人负责、全程介入、跟踪的方式，对项目资金活动实施监督检查，以总资金流拨付、管理和使用为主线，跟踪审计深入现场，深入资金流向的各个环节，杜绝项目资金的不规范操作及浪费资金的现象出现。
2、角色定位。社会中介机构作为第三者参与项目实施的每个阶段和环节，履行相应的审计监督、咨询服务职能。在实施过程中发现苗头性的问题，应及时指出，做到早发现早阻止。对跟踪审计中发现的问题，及时与建设单位协商沟通，提出审计警示和咨询意见，做好参谋作用。在跟踪审计中，把握好监督和服务的角色定位，到位而不越位。
（宁波市城市土地储备中心 张利强）
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