[摘要] 政府投资项目超概算是多年来形成的一种顽疾，这不仅影响了投资效益的正常发挥，也浪费了政府财力。本文从政府投资项目实施的全过程出发，客观地分析了目前政府投资项目超概算的主要原因，并针对原因提出了九大控制方法，为有效控制政府投资项目工程造价提供参考。
[关键词] 政府投资项目 超概算 原因 控制
近年来，各级各部门对政府投资项目实施全过程的监督检查，不断规范投资项目及资金管理，但效果有限，政府投资项目超概算情况仍普遍存在。政府投资项目超概算，不仅会增加政府投资支出，造成损失浪费，而且会降低政府投资效益，影响政府形象，因此超概算问题亟待解决。究其原因，除受物价波动、政策调整、自然条件等因素的影响外，项目管理各阶段存在薄弱环节是其重要原因。现笔者结合近几年来的工作体会，做以下分析：
一、政府投资项目超概算的原因剖析
1、可行性论证不足。可行性研究是政府投资决策的基础，它是建立在充分的规划设计勘察基础之上。在实际工作中，一部分政府投资项目前期调研深度不够，缺乏建设预期效果、配套设施、资金保障、社会发展等具体内容的可行性论证；有些即使做了论证，但内容和数据不实，流于形式，结果造成项目投资估算缺项和漏算，项目仓促上马后，对设计方案做较大改动，使投资增加；有些项目前期刻意压缩规模和投资，以获得立项批准为首要目的，在获批后再作资金调整，客观上形成了“钓鱼工程”，使实际投资大大超过预算。
2、项目设计质量不高。设计阶段是目前政府投资项目建设实施过程中问题最多的环节之一，从项目初部设计审查的情况看，部分政府投资项目设计和概算的编制质量达不到规定深度。一方面，设计人员责任心不强，未充分了解项目建议书、可行性报告的内容，又缺乏深入细致的实地调查研究，结果设计方案粗糙，实施过程中漏项、变更多，使工程造价难以控制；另一方面概算人员造价节约意识淡薄，重技术轻经济，概算编制过于粗放，高估冒算情况严重。由于政府投资项目的建设资金来源于公共财政，又以社会和环境效益为主，所以设计时成本控制容易被忽视，只重视技术不注意经济合理性分析，对优化设计和控制投资就不能起到关键作用。
3、招投标活动不规范。在部分政府投资项目的招投标过程中，围标、假招标、规避招标或不招标等违法行为依然存在。一是少数投标人确立的工程招投标范围不完整，或甩项漏项，或化整为零、肢解工程，或降低合同价、按暂定价处理规避招投标程序，招标后再将合同内暂定价项目剥离出来，分包或转包给其他队伍施工，其价格一般高于原投标价格。二是少数投标人采取围标、串标、资质挂靠等形式来获取工程扰乱招投标市场。
4、合同签订不严谨。有的合同签订人员法律意识淡薄，缺乏必要的知识，签订的合同内容不完整，错漏较多，措词不够严谨，特别是涉及合同价格及其调整方法（工程量的调整、综合单价的确定）、工程变更、现场签证、索赔处理等条款表达不清楚、不具体、缺乏操作性；有的合同违背招投标精神，施工单位为能中标，让利于建设单位，但签订合同时为牟取暴利，又想方设法订立有利于自己的条款。结果造成结算时有很多空子可钻，使工程结算价大大超出合同价，造成超概算。
5、施工变更监管不到位。在项目实施过程中，部分政府投资项目的建设单位和监理单位对施工变更重视不够，把关不严，施工中变更较为频繁。而作为建设单位，是超概算的真正受益者，本身就有投资扩张的冲动，往往随意扩大建设规模、提高建设档次、提高装修标准、增加功能设施。而施工单位在这点上与建设单位的立场是惊人一致，同样愿意建设单位扩大建设规模、提高建设档次、提高装修标准、增加功能设施，这就导致工程设计变更联系单和施工联系单激增，很多又存在手续不完备和“先斩后奏”的问题，各管理部门又缺乏系统、全面、有效的监管，督促施工单位按合同办事，最终造成投资增加突破概算。
二、政府投资项目超概算的控制方法
针对上述政府投资项目超概算的原因，结合目前的具体情况，提出以下的控制方法：
1、引入专家论证机制，严把决策关。科学决策是控制投资的首要因素。一是要在决策前要进行有效地市场调查，搜集详细、准确的数据，充分考虑影响工程造价的各种因素，制定出完善严密的可行性报告，为科学决策打好基础。二是要引入专家论证机制，组织各方面的专家仔细评估项目的可行性报告，以区域性现状和特点前提进行分析，进行广泛论证，尽量杜绝决策失误。
2、推行限额设计，严把设计关。在项目决策之后，控制投资的关键在于科学合理的设计。首先选择具备资质级别的设计单位，设计方案、设计目标要经相关领导，尤其是建设单位认可后，再进行设计。其次设计单位必须对工程现场作深入调查，掌握充分数据，把应考虑到的情况都体现在设计之中，运用价值工程不断优化设计方案。同时大力推行限额设计，以批准的投资概算为限额，实行全过程的规模控制，确保设计质量的深度。最后设计方案和概算要经三级审查，对不经济、不合理的因素进行调整，使之更加规范，达到设计目的。
3、严格招投标制度，严把中标关。项目招标文件必须根据经备案的施工图预算来编制，项目招标控制价、项目中标价不得超过经备案的施工图预算。政府投资项目应全部纳入招投标范围，包括主体工程、附属工程、配套工程。并严格执行招投标制度，在规定范围之内的项目公开招投标，确保招投公开、公平、公正，提高招标过程的透明度，科学选择信誉良好、技术水平高、具备条件、提供优惠政策的施工单位。这样既可以保证工程质量，也可以降低工程成本，有效控制施工阶段的工程造价，还可以防止工程建设过程中的腐败行为。
4、强化合同管理，严把合同关。项目合同价不得超过经备案的施工图预算。合同在工程造价管理中对双方都具有法定的约束力，引入合同管理机制，规范施工合同的签订及管理极为重要。合同中应明确双方的权利与义务，明确合同价款及其调整方法、工程变更、现场签证、价款结算方式、索赔处理及对合同中可能产生歧义的表述约定明确的解决方法等。合同还要突出可操作性。此外，应在合同中引入造价控制惩罚机制，对高估冒算提高工程造价要有相应的处罚措施，迫使其增强责任感，提高工作质量。合同一经签订，就要严格执行。严禁单方面随意变更或不执行，保证工程造价得以有效的控制。
5、健全变更签证审批制度，严把变更签证关。在工程建设项目中变更是不可避免的，但必须进行有效地控制和严格的审查，建立严格的设计变更和签证审批制度，杜绝不负责任的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象。对变更联系单必须弄清三个问题：为什么变更？可以不变更吗？变更后需建设方承担哪些责任？一般设计变更和签证除由设计单位严格把关外，审查可实行总量控制，变更总量不应超过基本预备费的30-40%；重大设计变更和签证，必须建立分级审批和先报批后实施的制度。工程合同价变更未经批准或者报备的，不得追加安排预算，不得越权签证，事后补签证。签证必须达到量化要求，尽量避免定性化和含糊不清的签证，避免滥用权力的现象发生。
6、优选评审机构，把好结算关。工程结算将决定政府投资项目工程成本，最终确定工程造价。目前，施工单位在提交的工程结算中经常存在着多算工程量、高套定额和购置设备材料中高估冒算的现象。据调查，现在施工单位提交的工程结算通过有资质的投资评审机构审核，一般都能减15%左右，有的甚至会更多。因此，政府投资项目结算必须经项目业主及其主管部门委托专业评审机构审核后，报上级行政主管部门审定；未经审定的，不得结算价款，不得办理工程竣工验收手续。
7、加大培训力度，严把素质关。概（预）算人员应定期参加培训，学习设计本专业有关方面的知识，包括熟悉概算、预算和费用定额，熟悉建筑材料预算价格等，并树立强烈的工程造价控制意识。此外要积极实践主动参与，设计前期就要同设计人员一起参与现场情况的调查，掌握现场情况，为准确编制"三算"做准备，在设计阶段应密切配合设计人员进行方案比选，提供必要的经济指标，反馈造价信息，能动地影响设计、优化设计。竣工结算审查时也应深入现场掌握第一手材料，客观公正实事求是地反映工程造价。
8、加快推行代建制，严把政策关。目前政府投资项目，一般都由管理单位或使用单位在负责实施，作为实施单位本身就有投资扩张的冲动，是超概算的真正受益者，因此要从根源上解决超概算问题，必须将他们进行分开。国务院关于投资体制改革的决定发布后，各地陆续开展了非经营性政府投资建设项目代建试点工作，取得了初步效果。随着代建制的不断完善和深入，在控制投资概算、提高投资效益方面发挥了重大作用。此外，建立健全“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”的法律法规，工程概算一经审定，即为该工程的最高限额，建设单位要严格控制，未经原审批机构审批，一律不予调整概算和追加投资，财政、金融部门亦停止拨付资金。
9、建立项目后评价制度，严把评价关。实行建设项目的评估，对完成的每一个工程都进行事后评估，确定项目预期的目标是否达到；项目是否合理有效；项目的主要效益指标是否实现；通过分析评价找出成败原因，对节约投资的给予奖励，对工程建设项目超投资的要查明原因，并给予责任追究，总结经验教训；并通过及时有效的信息反馈，为未来新项目的决策和提高，为完善投资决策管理水平提出合理建议，同时，也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进意见，从而达到提高投资效益的目的，治愈建设成本难以控制的顽疾。
总而言之，通过对政府投资项目的概算执行情况从源头和实施过程给予控制、管理，加上政府各级部门的监管，充分利用法律手段、经济手段和行政手段控制工程造价，必将有效杜绝超概算现象的发生，使政府投资项目更好地产生社会效益和经济效益。
杨鹏辉 宁波市建设工程造价管理协会
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