继往开来 推进城乡建设事业科学发展

住房和城乡建设部党组书记、部长　姜伟新

　　新中国成立60年来，特别是改革开放30年来，在党中央、国务院的正确领导下，我国城乡建设事业蓬勃发展，取得了历史性的辉煌成就，为促进国民经济发展和改善民生作出了重要贡献，也为今后的更大发展奠定了坚实的基础。

　　一、城乡建设成就举世瞩目

　　伴随着60年波澜壮阔的伟大历程，我国城乡面貌发生了翻天覆地的变化，城镇化进程不断加快，城乡人居环境不断改善，居住水平不断提高。

　　（一）城乡面貌焕然一新

　　城镇化进程快速推进。1949年中国共有132个城市，城镇化水平仅为10.6%。新中国成立后，中央制定了恢复国民经济的方针，城镇化和城市建设稳步发展。到1957年，城市增加到176个，城镇化水平上升到15.4%。经过国民经济恢复调整时期，到1978年，城市发展为193个，城镇化水平为17.9%。改革开放以后，国家工作重点转移到以经济建设为中心，国民经济快速发展，工业化稳步推进，城镇化进程大大加快。2008年，我国城市总数增加到655个，城镇化水平提高到45.68%，城镇人口达到6.07亿。城镇化进程的加快，对我国经济社会的全面发展发挥了至关重要的作用。

　　大中城市和小城镇协调发展的城镇体系初步形成。以一个或多个城市为核心、多个城镇共同组成的城镇群成为我国重要的经济增长极，并成为参与国际经济竞争的重要地区。目前，全国已形成长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，以及辽中南、中原、武汉、长株潭、成渝、闽东南、山东半岛、关中天水、北部湾等城市群，对城乡和区域发展发挥了重要的辐射带动作用。小城镇得到前所未有的发展，数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个，成为繁荣农村经济、转移农村劳动力和提供公共服务的重要载体。

　　市政公用设施服务和供给能力增强。2008年，全国城市市政公用设施建设固定资产投资达到7236亿元，比1980年增加了501.5倍。从建国初期到2008年底，全国城市供水综合生产能力增加了115倍，用水人口增加了34倍。污水处理厂由1978年的37座、日处理能力64万立方米，发展到2008年底的1529座、日处理能力8836万立方米。燃气普及率由1978年的14.40%提高到2008年的89.55%。从1991年开始发展到2008年底，全国生活垃圾无害化处理设施已达500座，无害化处理率达到66.03%。从1969年中国第一条地铁北京地铁1号线开通到2008年底，我国已有10个城市共29条城市轨道交通运营线路，运营里程达776公里。据不完全统计，目前全国共有18个城市的55条线路、1300多公里轨道交通工程在建。城市轨道交通建设进入快速发展时期。

　　农村人居环境逐步改善。新中国成立后，农村生产力得到解放。特别是改革开放以来，各级政府不断加大投入，农村基础设施和公共服务设施不断改善。截至2008年底，累计有83.5%的建制镇、54.4%的乡编制了总体规划。全国建制镇用水普及率达77.8%，燃气普及率达44.5%，绿化覆盖率达14%。全国行政村中，主要道路硬化的占61.6%，有生活垃圾收集点的占31%，对生活污水和垃圾进行处理的分别占3.4%和11.7%。村庄居住环境和农民生产生活条件明显改善。

　　（二）城乡居民住房条件得到很大改善

　　城镇居民居住水平有很大提高。改革开放前，我国城镇居民住房短缺现象严重，配套设施缺乏，居住条件很差。1978年全国城镇竣工住房面积仅3750万平方米，约有47.5%的城镇居民家庭缺房。改革开放以来，我国基本改变了住房严重短缺状况，解决了大多数人的住房问题。2008年全国城镇竣工住房面积达65812.9万平方米，比1978年增长近17倍。在城镇人口不断增加的同时，城镇居民人均住房建筑面积从1978年的6.7平方米提高到2000年的20.7平方米，2008年达到28平方米以上。特别是1998年以来，城镇居民人均住房建筑面积年均增加1.07平方米，保持了较快的发展速度。同时，住房质量和居住环境也有较大的提高和改善，基础设施配套水平不断提高，具有独立厨房、厕所的成套住宅占实有住宅比例超过80%。

　　城镇居民住房保障成效明显。初步建立形成了以廉租住房制度为主，多种渠道解决低收入家庭住房困难的政策体系。截至2008年底，通过廉租住房建设和棚户区改造，主要以实物方式解决了295万户城镇低收入家庭的住房困难。另外，有500多万户低收入住房困难家庭通过经济适用住房等措施解决了住房问题。2009年，《2009~2011年廉租住房保障规划》颁布，提出用3年时间基本解决现有747万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。中央财政今年安排了493亿元投入保障性安居工程，主要用于支持中西部财政困难地区廉租住房等建设。从2008年四季度到2009年8月，全国廉租住房新开工133万套，完成投资481亿元；新增发放租赁住房补贴154万户；2009年1月~8月，经济适用住房新开工4718万平方米，完成投资659亿元。林区、垦区、煤矿棚户区和城市棚户区改造全面启动。住房保障制度的不断完善，帮助更多低收入住房困难家庭解决了住房问题。

　　农民住房条件日益改善。改革开放初期、20世纪80年代中后期以及90年代后期，大量农民进行房屋维修和新建，形成了3次建房高潮。截至2008年底，全国农房建筑面积达235.9亿平方米。近年来，全国每年新建、翻建住房的农户保持在300万户以上，年竣工建筑面积约5.5亿平方米，年建设投入约2000亿元。2008年底，农民人均住房建筑面积达到32.4平方米，比1978年增加24.3平方米。新建农村住宅质量稳步提高，住宅内部功能趋于合理。2008年末，农村居民住宅中混合结构以上比重超过60%。住房安全进一步得到重视和保障。2009年，中央安排40亿元补助资金用于全国农村危房改造扩大试点工作，全年将完成近80万农村贫困户的危房改造任务，其中三北严寒地区1.5万户结合农村危房改造开展建筑节能示范。

　　（三）建筑业和房地产业为国民经济发展作出巨大贡献

　　建筑业成为国民经济支柱产业。几十年来，我国建筑业规模日益增大。1952年至2008年，建筑业总产值由57亿元增长到61144亿元，增长了1071倍；建筑业从业人数由1952年的99.5万人增加到2008年的3253万人，增长了近32倍。2008年建筑业实现增加值17071亿元，占全国GDP的5.68%。实现利润1756亿元，上缴税金2058亿元。我国建筑企业海外承包业务已发展到180多个国家和地区，累计签订合同额4341亿美元，完成营业额2630亿美元，为国家创造了大量外汇。

　　房地产业成为拉动经济增长的重要力量。2008年，全国房地产开发投资超过3万亿元，比1998年增长近7.5倍。2001年以来每年房地产开发投资占城镇固定资产投资比例在20%以上。2007年房地产业增加值占GDP的比重达到4.75%。房地产业链条长，关联度大，促进和带动了第二、三产业中的50多个行业的发展，增加了社会就业。截至2008年底，房地产开发贷款余额1.93万亿元，个人购房贷款余额3.3万亿元，两者合计占人民币贷款余额的17.4%。房地产业也是国家税收收入的重要来源。

　　建筑业科技进步步伐加快。1956年，我国政府作出了“采取积极步骤逐步实现建筑工业化”的决定，以工业化为重点实施行业发展技术政策。20世纪50年代的首都十大工程，建设速度快、工程质量好，体现了我国施工技术和管理水平的进步。几十年来，现代施工机械装备水平不断提高，国有建筑企业技术装备率由1958年的250元/人提高到1998年的7016元/人和2007年的12393元/人。自1999年起，地基基础和地下空间工程技术、高性能混凝土技术、高效钢筋与预应力技术、新型模板及脚手架应用技术、信息化技术等建筑业10项新技术在全国推广，大大加快了建筑业的科技进步步伐。青藏铁路、三峡水利枢纽、小浪底水库、西气东输工程、北京奥运会场馆和配套工程等一大批令世人瞩目的建设工程，充分反映了我国建筑行业设计和施工技术水平的不断提高。目前我国桥梁、地铁工程、超高层建筑的技术已处于国际领先水平。建筑节能不断推进，2008年全国城镇新建建筑在设计阶段执行节能标准的比例达到98%，施工阶段执行节能标准的比例达到82%。截至2008年底，北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造已完成近4000万平方米。

　　60年来城乡建设的伟大成就，是全国住房和城乡建设系统各单位和社会团体广大职工无私奉献、辛勤工作的结晶，凝聚着几代老同志的智慧、心血甚至生命，为城乡建设事业的持续健康发展奠定了雄厚基础。

　　二、改革为城乡建设注入不竭动力

　　邓小平同志说过，改革是中国的第二次革命。改革对城乡建设取得的辉煌成就居功至伟。深刻的制度变革和体制创新，打破了束缚城乡建设发展的桎梏，调动了各生产要素的积极性，极大地解放了城乡建设领域的生产力，推动了城乡建设事业的持续、快速和健康发展。城乡建设领域重点推进的建筑业改革和城镇住房制度改革都具有全局性和先导性。

　　（一）建筑业改革

　　在以前计划经济体制下，我国建筑业长期根据指令性计划实施工程建设，背离经济规律，建筑业生产力受到制约。1980年，邓小平同志指出，建筑业是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要产业部门。1984年第六届全国人大第二次会议《政府工作报告》提出：“在城市各行业中，建筑业可以首先进行全行业的改革。”同年国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，建筑业改革成为城市经济体制改革的破冰之举。2005年，建设部等6部委联合下发了《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》，建筑业改革逐步走向深入。  　　30年来的建筑业改革在多个方面进行了探索：一是将推行工程招投标制度作为突破口。核心是引入竞争机制，改变由国家分配任务的传统方式，通过市场机制确定施工单位和合理控制建筑工程造价，使得企业真正成为自主的市场主体。二是改革工程项目管理体制。1987年，我国建筑业在总结鲁布革水电站管理经验的基础上，开始推行“项目法”施工。进入新世纪以来，推广工程总承包等先进模式，提高了工程效率和效益。三是逐步建立现代企业制度。改革企业工资分配和用工制度。转换企业经营机制，明确企业经营权。扶持集体、民营建筑企业，促进多种所有制建筑企业共同发展。按照建立现代企业制度的要求，对国有建筑企业、勘察设计单位进行改组改制，建立和完善法人治理结构，提高产业集中度。四是完善政府监管制度。陆续建立了企业资质、从业人员执业资格、建筑施工许可、建筑质量安全监管等一系列管理制度，政府管理从产业干预向创造环境、维护秩序、提供服务转变。五是促进建筑市场对外开放。按照加入WTO的承诺，我国逐步开放建筑市场。实施“走出去”战略，促进建筑企业在国际建筑市场参与竞争。建筑业深刻、全面的改革，既促进了自身的快速发展，提高了对国民经济的贡献度，也为城市经济体制改革探索了经验。

　　（二）城镇住房制度改革

　　改革开放以前，我国实行住房实物分配制度。这种制度在特定历史条件下曾起到积极作用，但其弊端也日益暴露出来，主要是住房建设资金投资不足、住房供应短缺、居民居住条件改善缓慢，同时容易出现分配不公问题。以1980年邓小平同志提出住房商品化的总体构想为起点，我国逐步开始了城镇住房制度改革的探索过程。全国各地实施了一系列公房出售、集资合作建房、提租补贴等措施。1980年，全国第一个房地产开发企业北京市城市建设开发总公司成立。1981年10月26日人民日报首次就商品房进行了报道：“近几年来，许多城市的房产部门采取建造商品房出售的办法，帮助企业解决职工住房问题。”1994年，国务院印发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出建立与社会主义市场经济相适应的新的城镇住房体制，推进住房商品化、社会化。1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。同时，建立了职工住房补贴制度，完善住房公积金制度。2003年，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，进一步推进了住房商品化。在推进住房商品化的同时，2007年，为加快解决城市低收入家庭住房困难问题，国务院下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强化了政府的住房保障职能，对一部分低收入住房困难家庭实行保障住房制度。2008年，为应对全球金融危机，根据中央保增长、扩内需的决策部署，国务院办公厅印发了《关于促进房地产市场稳定健康发展的通知》，加大了保障性安居工程建设力度，促进居民合理住房消费。

　　30年来的城镇住房制度改革，对于居民生活水平、居民消费结构、经济发展等都产生了深远的影响。一是确立了市场机制配置住房资源的基础性地位，普通商品住房市场成为居民解决住房问题的主渠道，住房成为城镇居民消费结构中的主导消费品。二是培育和发展了以住宅为主的房地产业，房地产业的健康发展成为拉动国民经济增长的重要力量。三是在促进居民居住条件明显改善的同时，住房建设带动了城市公共设施和基础设施建设、环境建设，使得城市建设飞速发展。四是帮助越来越多的群众拥有了自己的财产。我国广大城镇居民通过购买原承租公房或在市场上购买商品住房，住房成为家庭财产结构中比重最大的财产。

　　（三）市政公用事业改革

　　市政公用事业与人民群众的切身利益息息相关，需要有高效的机制来配置资源，以满足人民不断增长的市政服务需求。但是很长时间以来，市政公用设施都由政府投资并负责运行管理，投资渠道单一、经营管理粗放、运行效率低下，制约了市政公用设施服务能力的提高。按照党的十六大提出的“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”的要求，2002年，建设部研究提出了加快市政公用行业市场化进程的意见，推动开放市政公用事业投资、建设和经营市场。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，加快推进城市公用事业改革。2004年和2005年，建设部又先后颁布了市政公用行业实施特许经营和加强市政公用事业监管的相关办法。

　　市政公用事业的改革，一是推行投资主体多元化。逐步开放市政公用事业市场，改变仅由政府投资的单一模式，鼓励社会资金、有条件地鼓励外资投资兴办市政公用事业。二是改革管理体制。推进政企分开、政事分开、事企分开，政府部门主要履行公共资源配置、市场监管职能，企业成为经营活动的主体。建立和实施特许经营制度，加强运行安全监管，促进生产效率和服务质量的提高。三是理顺市政公用产品价格。发挥价格对市政公用产品供给与需求的调节作用。加强价格监管，维护居民的合法权益。经过多年的改革探索和实践，市政公用事业改革取得了初步成效，多元化的投资结构逐步形成，逐步探索出一条适应社会主义市场经济要求的市政公用事业发展模式，大大提高了市政公用设施的服务和供给能力。

　　（四）城乡规划管理改革

　　从改革开放到《城乡规划法》的颁布实施，经过不断的探索和实践，城乡规划逐步成为协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展的公共政策。规划编制的科学性不断增强，同时更加突出城乡统筹和以人为本理念，更加注重对生态环境、自然资源、历史名胜资源等的保护和合理利用。探索实行城乡规划实施监督管理改革，开展了城市规划督察员制度试点，及时查处了城乡规划违法违规行为。城乡规划管理体制的改革，增强了城乡规划引导和调控城镇化及城乡健康、协调发展的作用。

　　（五）城乡建设行政管理体制改革

　　适应国家总体经济改革需要，推进建设行政管理职能转变，更加突出社会管理和公共服务职能。改进行政管理方式，由以行政手段为主转变为主要依靠经济手段和法律手段。改革开放以来，城乡建设领域颁布了《建筑法》、《城市房地产管理法》等3部法律、17部行政法规、102部部门规章和5100余项工程建设标准，将改革的经验上升为国家意志和管理制度，促进了城乡建设的法治进程。加快改革行政审批制度，取消了一批审批项目，下放了多项审批权限。行政管理体制改革为城乡建设领域各项经济改革提供了强有力的体制和制度保障。

　　三、为百姓住有所居、为城乡建设事业科学发展而不懈努力

　　60年来，我国城乡建设事业取得了很大的成绩。但是，我国经济社会发展一日千里，各种新情况不断产生，城乡建设事业持续健康发展面临挑战。随着城镇化快速发展，人口大量从农村向城市转移，住房和市政公用服务供给与需求之间的矛盾突出；城乡建设的快速发展与资源环境约束之间的矛盾突出；城乡二元结构与城乡经济社会一体化发展要求之间的矛盾突出等。面对这些挑战，我们应当勇敢直面，坚定信心，把应对挑战的过程转化为提升住房和城乡建设事业发展水平的契机。

　　在新形势下推进住房和城乡建设工作，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢固树立和切实践行科学发展观，在服务国家经济社会发展的大局中，在继承和总结经验的基础上，与时俱进，继续发扬解放思想、改革创新的精神，扎实工作，促进人民群众住有所居和城乡建设事业健康科学发展。

　　（一）住房和城乡建设将更加关注和改善民生，牢牢把实现城乡居民住有所居作为我们工作的首要任务。一是完善住房政策体系。坚持市场化改革的基本方向，加快研究完善适合国情的住房政策，建立科学合理的住房建设和消费模式，构建多层次、有区别的住房供应体系。二是健全住房保障制度。通过廉租住房建设、经济适用住房、公共租赁住房建设和棚户区改造等多种渠道，加快解决城市低收入家庭住房困难问题。积极研究解决新就业职工、进城务工人员等住房问题，积极支持各地在解决农民工住房方面的有益探索。完善住房公积金监管，充分发挥住房公积金在提高职工住房支付能力方面的支持作用。三是加强质量安全监管，确保建设工程质量。落实建设活动各方主体的质量安全责任，保障人民生命财产安全。四是不断提高市政公用设施服务供给能力，满足人民群众对市政公用设施服务日益增长的需要。五是采取有效措施防止在城镇房屋拆迁中损害群众利益，维护社会稳定。加强物业管理。

　　（二）促进房地产和建筑业健康稳定发展。一是保持房地产投资规模适度增长，鼓励居民合理住房消费。改善房地产宏观调控，综合运用税收、信贷、土地等手段，强化市场监测分析，增加住房有效供给，支持居民自住和改善型住房需求，抑制不合理需求。二是强化房地产市场监管，为房地产和建筑活动有序进行提供良好的市场环境和竞争规则。加强建筑工程设计和施工招投标管理，完善企业资质和个人注册执业制度，加大对虚假招标、围标串标，以及转包、挂靠、违法分包等违法违规行为的治理力度。继续整顿规范房地产市场秩序，强化对开发、销售、中介、物业管理等环节的全过程监管。三是进一步增强建筑企业活力和竞争力，不断提高建设工程投资效益，充分发挥建筑业在国民经济和社会发展中的支柱产业作用。

　　（三）坚持城乡统筹的理念，促进城乡一体化发展，让城市和农村居民共享改革发展的成果。一是继续做好城乡规划工作，充分发挥城乡规划在统筹城乡发展中的引导和调控作用。落实公众参与、专家论证等制度，提高规划编制的科学性。加强规划实施监督制度建设，严格规划修改审批程序，增强规划的严肃性和权威性。当前要大力推进乡镇村庄规划编制实施工作。二是切实加强城市管理。推广数字化城市管理模式。强化对市政桥梁、隧道、供水、供气、集中供热等城市基础设施的建设、运营、安全和应急管理。三是加强农村人居环境治理。逐步加大政府投入。明确各级政府、村集体组织及村民在村内基础设施和公共服务建设中的责任，促进形成基础设施和公共服务设施维护管理的长效机制。有条件的地方，要推进城镇市政公用设施服务向周边农村延伸和实施农村污水垃圾治理工程。继续做好农村危房改造扩大试点工作。四是完善小城镇发展的政策措施，增强小城镇发展能力和服务“三农”的水平。

　　（四）转变住房和城乡建设发展方式，提高发展质量。一是全面加强建筑节能工作。制定建筑节能规划和配套政策。着力提高新建建筑在施工阶段执行节能强制性标准的比例，加快既有居住建筑供热计量和节能改造，推动城镇供热体制改革。二是推进城镇减排。继续加快污水和垃圾处理设施建设，强化对污水和垃圾处理设施建设运行的监管，提高污水处理率和垃圾无害化率。三是大力推进城乡建设领域科技创新。加强先进、成熟、适用新技术、新工艺、新材料的成果转化和推广应用。推动建筑企业科技进步，制定中长期技术创新规划。四是加强自然资源和文化遗产的保护与合理利用，强化城乡环境保护。

　　（五）抓好住房城乡建设立法和标准定额工作。这是建设管理工作中的基础性工作，今后要加大工作力度。要在住房保障、建筑节能减排和房地产管理等方面加快法规建设；加快标准定额的制定、修订和加强对标准定额的实施监督工作。探索形成行政法规和技术标准相结合实施的体制。

　　（六）继续推进改革创新，加强队伍和作风建设。进一步解放思想，破除体制机制障碍，改进不适应的制度措施，推动住房和城乡建设改革不断深化。同时，加强理论政策研究，深入研究制约住房城乡建设发展的重大问题，分析症结所在，提出治理思路，以理论作为政策出台的储备和先导。我们将进一步加强住房城乡建设系统各级领导班子建设，切实提高广大职工和一线劳动者素质，改进工作作风，推进反腐倡廉。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”。站在新的历史起点，让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，以高度的政治责任感和奋发昂扬的精神状态，锐意进取，开拓创新，扎扎实实做好住房和城乡建设改革发展工作，为全面建设小康社会作出新的更大贡献！