【内容提要】工程施工招标是政府投资项目建设的重要环节，对工程施工的质量、工期、造价等的控制具有重要作用。施工招标文件的编制具有很强的专业性、操作性和实践性，《标准施工招标文件》对于各地的具体适用性也不尽相同。本文试就嵊州市工程施工招标实践开展的情况，解剖分析操作实务上的一些问题，并提出相应的可操作建议，旨在令招标文件的编制更加规范严谨，力求杜绝挂靠、串标的现象，减少施工争议，并使实现合理低价中标具有可操作性，增加政府投资绩效。
【关键词】工程招标 评标方法 成本价 监管机制
政府投资建设项目的施工招标文件是招标人为实现项目目标而对潜在投标人提出的邀约邀请，项目的工程造价能否接受、工程质量能否保证、建设工期能否符合要求、招投标双方的权利义务能否得到充分合理的体现等几乎所有工程建设中的问题都需要在招标文件中表达清楚，因此，招标文件的编制必须规范严谨。
为了规范招标文件的编制，各级政府出台了不少规章办法，但是，由于招标文件的编制专业性、操作性很强，容易受编制人员的政策水平和专业素养不足的影响，权力和利益因素的干扰，单纯依靠规章制度往往难以进行有效规范，使得招标文件容易成为暗箱操作的工具，挂靠、串标现象屡禁不止，舞弊行为屡见不鲜，工程结算争议不断，最终造成建设资金流失、工程质量低劣，项目不能及时发挥效益，社会反响强烈。
对此，2007年九部委第56号令（以下简称《试行规定》）发布了《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》（以下简称为《标准文件》），极大地规范了施工招标文件的编制工作，标志着政府对招标投标活动的管理已经从单纯依靠法律制度深化到结合运用技术操作规程进行科学管理。但我们在执行《标准文件》的实践中，也反映出某些评标办法需要进一步的完善，针对地方行业招标文件范本的监管机制也亟待加强。
一、存在问题
（一）综合评估法基于基准价的评审办法不够合理，致使挂靠、串标现象仍难杜绝。
评标办法是招标规则的核心。《标准文件》分别规定了经评审的最低投标价法和综合评估法两种评标方法，供招标人根据招标项目具体特点和实际需要选择适用。目前，招标人大多选择综合评估法。通常情况下，综合评估法需要对技术标和商务标分别进行评审，各评审因素的评审标准、分值和权重等由招标人自主确定，商务标的分值一般占总分的70%以上。技术标得分主要通过评标专家打分确定，如果技术标的分值权重设置得合理且比较刚性，一般情况下不会有大的差距。因此，投标人是否中标主要是由商务标评审确定，通过各投标人报价与基准价进行比较，根据产生的偏差率大小进行扣分来计算，若无偏差得满分，即谁接近基准价谁得高分。这样，投标人报价会围绕基准价做文章，通过挂靠多家单位入围来控制基准价，就存在被串标的可能，即使不被串标，也是靠运气中标，并非凭投标人的自身实力进行竞争，且中标价格虽接近基准价，但不是合理低价。这样的评审办法实际上有违公平、公正原则，最终也不利行业健康发展。
（二）成本价的评审办法难以操作，合理低价中标难以实现。
根据《标准文件》的成本价确定办法非常复杂，需要计算出对每个投标价进行合理化修正后所产生的最终差额，共有9大项内容，需填制8份表格，才能得出成本价的结论，且同一招标项目对不同的投标人有不同的成本价，目前，投标单位普遍都有十几家，多则数十家，对每个投标价进行成本分析，其评审工作量会非常巨大，在“连续评标的原则”要求下，由评审专家在评标阶段确定不太现实，目前在招投标实践中也从未使用。
由于成本价难以评审，使得分值权重无法在接近成本价的位置进行设置，客观上限制了投标人进行进一步的低价竞争，合理低价中标的目的也仍然难以实现。
（三）地方招标文件范本的管理机制不完善，对招投标活动的监管仍难到位。
招标文件的编制不仅专业性、操行性强，实践性也很强。根据《试行规定》，《标准文件》相关内容还需要在实践中根据法规的变化不断加以修订完善，特别是评标办法可以根据招标项目的具体情况“进行补充和细化”，成本价的评审各地也“可根据本地区实际情况，不断丰富完善投标人成本评审办法”。因此，地方政府为加强政府投资建设项目的监管，往往会要求地方行业主管部门在行业标准招标文件的基础上再制定相应的更具实用性的招标文件范本。但是，由于容易受编制人员的政策水平和专业素养不足的影响，权力和利益因素的干扰，对需要进行补充、细化的内容不加以完善；而应该“不加修改地引用”的内容又进行随意修改，修改时使用的术语也存在不专业、不规范、含义不清、前后矛盾等情况，使得地方行业招标文件范本出现各种偏差，不仅没有发挥正面作用，反而影响了招投标工作的规范和效率。究其原因主要是对招标文件范本的制定和使用缺乏有效的监管机制。
二、对策建议
针对当前政府投资建设项目的招标实践中出现的问题，我们认为地方招标文件范本的制定和使用应重点关注评标办法的完善及监管机制的建立，着力完善评标办法，提出既符合公平、公正的原则，又便于操作的实务评标办法，力求杜绝挂靠、串标现象，充分体现“择优”的市场导向，实现合理低价中标的目的，提高政府投资项目的绩效。为此，我们提出如下对策建议：
（一）技术标的评审，重点关注对工程施工具实质性影响的评审事项，尽量刚性设置分值权重。
根据《标准文件》，技术标的评审主要分成三大块：一是施工组织设计；二是项目管理机构；三是其他评审因素。地方行业施工招标文件范本的编制应首先在此框架下进行，然后结合有关规定细化、补充相关评审因素，根据重要性原则和市场导向设置相应的评审因素和分值权重，分值权重应尽量刚性设置，减少渗入评审专家的主观因素。在具体的设置上（总分暂按30分计）可以重点考虑：
1.对于施工组织设计。评审应重点关注“施工方案与技术措施费”的对应关系。因为一般情况下，投标人一旦中标，其技术措施费是包干的，是投标人必须慎重考虑的。施工方案与技术措施费是否存在对应关系，可以反映该投标人的施工组织设计是否真实。虽然该项评审仍有一定的主观性，但为了体现该项内容重要性，还是可以按5分的分值进行设置。
由于施工组织设计内容的完整性和编制水平、质量管理体系与措施、安全管理体系与措施、环境保护管理体系与措施、工程进度计划与措施、资源配备计划等情况很难刚性打分，投标时填写的内容也往往缺乏真实性，大都属于纸上谈兵，且上述内容在投标人中标后会根据施工合同的总体目标重新调整和安排，事先对此进行评审实质意义不大。为体现评审因素的完整性，对上述评审因素只设置象征性分值权重。
2.对于项目管理机构。《标准文件》考虑了项目经理任职资格与业绩、技术负责人任职资格与业绩、其他主要人员，这些内容符合重要性原则和市场导向因素，且容易进行刚性的分值设置，可以按5分、5分、3分的比例设置权重。为了体现市场导向也应该对企业资质设置一定的分值权重，可以按2分考虑。对上述因素予以重视也有利于在区域内形成企业和个人的品牌。
3.对于其他评审因素。主要考虑企业不良行为，可以刚性设置5分。
上述分值权重的设置应根据项目的大小、简易程度及特点在10-30分的范围内进行调整，以体现灵活性和合理性，在实际操作中通过招标文件联合会审的机制予以确定。
（二）完善商务标评审方法，杜绝挂靠、串标现象，实现合理低价中标目的。
改变目前商务标基于基准价的评审办法，按投标报价高低计算商务标的得分，体现合理低价得合理高分的原则。具体做法建议如下：将商务标的分值（暂按70分考虑）划分成两大块，其中总报价评审为60分，工程量清单单价评审10分。总报价评审再分成三块，其中30分为固定值，凡进入评标范围的有效报价都得30分，主要作用类似于施工用塔吊的“对重”，起到对技术分的平衡作用，避免降低技术分的重要性和减少商务分因激烈竞争产生的波动性；25分用作投标人在招标控制价与风险控制价之间的报价评审，投标人总报价在此范围内的，总报价低的按比率得高分，其得分为前两项之和；5分用作投标人在风险控制价与成本价之间的报价评审，投标人的总报价在此范围内的，总报价低的也按比率得高分，其得分为前三项之和；这样就能体现“合理低价”得“合理高分”的原则。在风险控制价与成本价之间的报价评审仅设置5分的目的是不希望投标人在此范围内进行报价竞争。
工程量清单单价评审的主要目的是为了控制不平衡报价。为减少评审项目，提高评审效率，可以选择分部分项工程量清单合价占该单位工程投标总价2%以上（含2%）的清单项目单价，分别与基准价进行比较，根据产生的偏差率的大小扣分。分部分项工程量清单基准价的产生办法可以根据入围的有效报价的算术平均值与招标控制价中该项清单的一定比例组合而成，使基准价在可控的情况下更趋合理。
由于经过总报价的竞争和不平衡报价的控制，投标人对人工、材料及机械等构成工程造价的价格要素会自行控制，在强调同一工程中，相同类别的人工、同种材料和机械只许一个报价的情况下，不需要继续进行评审，这样，也可减少评审的工作量，提高评审效率。投标人经过上述竞争后，如果出现分值相同的情况，就可以再通过摸球或抽签等简单办法确定中标人，其意义与未经充分竞争就通过摸球产生完全不同，这样就会使挂靠、串标失去意义，投标报价也已经过充分竞争，真正合理低价中标的目的得以实现成为可能。
上述分值权重的设置也应根据项目的大小、简易程度及特点在70-90分的范围内进行调整，以体现灵活性和合理性，在实际操作中也通过招标文件联合会审的机制予以确定。
（三）探索成本价的确定办法，实现对商务标的完整评审。
根据上述商务标的评审办法，需要设置三个价格：即招标控制价、风险控制价、成本价。如果无法确定成本价，就无法判断投标报价是否低于成本，对商务标的评审是不完整的。招标控制价和风险控制价可以按有关计算规则和《浙江省人民政府关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》（浙政发〔2009〕22号）规定设置，关键是如何确定成本价。根据《标准文件》的成本价确定办法非常复杂，在上面已予以说明。我们认为成本价可以按以下两种办法确定：
1.参照浙政发〔2009〕22号文件对招标控制价和风险控制价的确定办法进行。浙政发〔2009〕22号文件第十条规定：招标控制价“必须低于该工程预算造价的一定比例，下浮比例不得低于8%”，风险控制价为“招标控制价的85%”。那么，成本价也可以对风险控制价再下浮5%范围内确定，这是利用招标人的强势地位强制要求投标人对此响应，因为事先在招标文件中告知，今后投标人一旦中标，也能形成合同法律关系。
但是，在这里需要说明的是，浙政发〔2009〕22号文件关于招标控制价和风险控制价的规定是否妥当是值得探讨的，因为该文件的出台是在2003版定额的基础上，而现在执行的是2010版定额，据测算2010版定额的造价水平比2003版定额低，如建筑工程大约低5~7%，这是其一；其二，具体到某个工程，不同的工程类别、工程规模、工程质量和工期要求，其利润水平、施工成本也不一样，而以一刀切的方式处理也不够妥当；其三，从“工程预算造价”直接下浮一定比率作为“招标控制价”，在理论上难以成立，下面第（四）条中作了粗浅说明。
2.为了提高成本价的合理性，建议按有关计算规则确定。即在审定的“招标预算价”中，将主要材料、大型机械台班价格按信息价和定额基价的60-70%进行置换，除规费和税金等不可竞争的费用外，其他费用如管理费、利润等按最低费率考虑，这样的计算结果作为成本价。同样，将上述成本价的计算方式及结果在招标文件中告知。
（四）完善公开招标控制价制度，将公开“招标控制价”改为“招标预算价”。
目前，嵊州市根据浙政发〔2009〕22号文件第十条规定不仅公开了招标控制价的金额，同时也率先公开了其全部组成内容，这样做的好处是能最大限度地提高招标控制价的合理性，减少工程变更，提高投标人的投标效率，同时也能强化中介机构招标控制价的编审质量意识。
但在实际操作中，由于该条文规定的招标控制价是以“低于该工程预算造价的一定比例”来确定的，而工程预算造价是招标人根据国家或省级行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法以及常规的施工方式编制的，并没有结合拟定的招标文件关于工期、质量等具体要求，而根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）对招标控制价的定义，招标控制价是“招标人根据国家或省级行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价”，因此，从严格的意义上说招标控制价不能直接以“低于该工程预算造价的一定比例”来确定。在必须执行该文件的情况下，有必要寻求新的称谓，来表达“该工程招标用的预算价”，即“招标预算价”，这样在确定招标控制价的金额时，应按照低于“招标预算价”而不是直接用“工程预算造价”的一定比例。经过称谓的改变，既兼顾了文件的执行又包含了“招标”的内涵。因此，在实际操作中，应将公开“招标控制价的全部内容”改为“招标预算价的全部内容”，也因此避免了公开招标控制价全部内容时为了满足“低于一定比例”而需要对各工程量清单价格进行调整的不便。
（五）建立招标文件范本管理机制，落实监管措施。
对招投标活动的监管，最终都集中地通过招标文件的编制来落实。为杜绝掺杂权力和利益因素，切实提高招标文件的质量和监管效率，必须对招标文件范本的制定、选择使用、修改完善等进行统一的管理，做到政出一门。
1.设立专门监管机构。目前，大多地方设立了公共资源交易委员会（公管办），对招标文件范本的监管可以由公管办牵头，监察、发改、财政、审计、行业主管部门配合，以公共资源交易委员会的名义行文。
2.实行分类动态管理。对房建、市政、水利、公路等工程项目分限额（如200万元）制定招标文件范本，对BT项目、农田整理及设计、监理等相关服务也应该制定招标文件范本，应该有13个招标文件范本，对这些范本以时间顺序编列，保持一定时间段内的相对稳定。招标文件范本应严格按照《标准文件》的“体例结构”制定，新增条款在对应位置之后补充，避免出现前后不衔接的问题。
3.限额以上项目实行联合会审。对预算500万元以上项目，招标文件范本的选用、评标办法分值权重的设置进行联合会审，并对与招标文件范本不一致及自行填入的内容作为重点进行审查。
（六）探索实行网上招投标，计算机辅助评标，提高招投标的效率。
尽快推进电子招标。将招标文件及“招标预算价”的全部内容在网上公开，供投标人网上下载，实现招标文件、投标文件的无纸化运作，提高招投标效率，降低招投标成本。
尽快采用计算机辅助评标以适应上述评标办法。对技术标和商务标分值的统计计算工作量很大，且容易出现差错，特别是在工程量清单单价评审时，需要对分部分项工程量清单合价占该单位工程投标总价2%以上（含2%）的清单项目进行选择，计算基准价并进行比较。如果清单项目样本完全依靠评标专家从所有投标报价中寻找，其工作量更是巨大，项目的完整性、客观性也无法保证，只有采用计算机辅助评标才能在短时间内完成评标工作。
【参考资料】
1.《标准施工招标文件》（2007版）
2.《房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》（2010版）
3.《浙江省人民政府关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》（浙政发〔2009〕22号）
4.《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）
作者单位：
嵊州市审计局：吴万华 钱黎东 沈方伟
嵊州市公共资源交易委员会办公室：魏 儿
联系电话：0575-83110231
浙公网安备 33010602012404号